На деньги Всемирного банка в Молдове разработали систему e-integritate, но доступ к ней для независимой оценки эксперту банка не дали

Всемирный банк предложил провести независимую оценку электронной системы e-integritate, потому что возникли подозрения, действительно ли случайно распределяются файлы среди инспекторов по неподкупности, как предполагает система. Однако руководство Национального органа по неподкупности доступ эксперту не предоставило.

Автоматизированная электронная информационная система по неподкупности используется Национальным органом по неподкупности (ANI) в его деятельности по контролю и управлению декларациями об имуществе и личных интересах, при этом возникли подозрения, что она работает не в полной мере и не обеспечивает действительно случайное распределение файлов, проверяемых инспекторами по неподкупности. Однако руководство ANI не предоставило доступ эксперту Всемирного банка, который финансировал разработку этого проекта, для проведения независимой оценки электронной системы, сославшись на закон.

Справка-Пояснение

e-Integritate — онлайн-платформа, на которой подаются декларации об имуществе и личных интересах, которая обеспечивает их хранение и публикацию, а также рассылку жалоб инспекторам в произвольном порядке.

Совет по неподкупности ANI после нескольких жалоб попытался уточнить, была ли система случайного распределения файлов внутри ANI работоспособной и вмешивалась ли она в некоторых случаях, чтобы файлы попали на проверку к определенными инспекторами по неподкупности. MoldovaCurata.md писала об этих делах, на которые жаловались бывший исполняющий обязанности председателя Высшего совета магистратуры Дорел Мустяцэ, судья Георге Балан и прокурор Владислав Бобров.

Члены Совета по неподкупности точного ответа на вопрос, было ли вмешательство в систему распределения дел, не получили. Ни одно учреждение, которое имело отношение к системе e-Integritate или в настоящее время управляет ею, не могло дать точного ответа. Один из членов Совета по неподкупности Виталий Палега, докладчик по этому вопросу, пришел к выводу, что речь не может идти о случайном распределении в полном смысле этого слова.

Официальные ответы Всемирного банка, Агентства электронного управления (E-Gov), Службы информационных технологий и кибербезопасности (STISC) и Национального антикоррупционного центра были проанализированы MoldovaCurată.md и предоставлены по запросу членов Совета по неподкупности.

Агентство электронного правительства (e-Gov) сообщило Совету по неподкупности, что ANI получила информационную систему «e-Integritate» в управление в июне 2017 года и запустила ее в эксплуатацию в январе 2018 года, поэтому e-Gov не владеет этой системой и не может ответить на вопрос членов Совета по неподкупности относительно правильности случайного распределения уведомлений. В то же время решением правительства с апреля 2020 года техническое администрирование электронной целостности автоматизированной информационной системы (SIA) возложено на Государственную службу информационных технологий и кибербезопасности.

Агентство также заявляет, что при передаче в ANI система предлагала функцию автоматического распределения деклараций для проверки инспекторам по неподкупности, зарегистрированным в системе (независимо от того, аутентифицированы они или нет во время случайного распределения), уведомления, отправленные заинтересованными физическими или юридическими лицами, и уведомления, полученные в результате автоматизированных проверок, выполняемых системой.

Случайное распределение — как изначально задумано

Таким образом, система e-Integritate произвольно распределяла декларации для контроля и учитывала количество проверяемых дел, находящихся у каждого инспектора, чтобы гарантировать равное количество дел для каждого инспектора. В случае приостановки предоставления служебных отчетов инспекторов по неподкупности на период, превышающий 30 рабочих дней, системный администратор может исключить инспекторов в таких обстоятельствах из случайного распределения.

Функция исключения инспекторов из случайного распределения была разработана во избежание задержек в ведении дел. Чтобы подтвердить исключение инспектора из случайного распределения, системный администратор должен был зарегистрировать в системе доказательство, предоставленное отделом кадров ANI, и одобрение президента ANI. В то же время при случайном распределении дела системой e-Integritate инспектор имел возможность принять или отказаться от него, чтобы избежать конфликта интересов. Отказ подтверждал президент или вице-президент ANI, что вело к повторному случайному распределению с исключением отказавшегося инспектора. «В то же время, учитывая, что с момента получения информационной системы e-Integritate ANI обеспечила различные изменения в информационной системе, мы не исключаем, что модуль случайного распределения больше применяет не вышеописанные правила, но другие обновленные правила», — также говорится в ответе Агентства электронного правительства.

STISC считает целесообразным пересмотреть алгоритм распределения

В своем ответе Совету по неподкупности, когда его спросили о случайном распределении файлов, Служба информационных технологий
и кибербезопасности (STISC) заявила, что «алгоритм распределения уведомлений состоит из определения инспектора по неподкупности, у которого меньше всего уведомлений и отправки уведомления этому инспектору. Если у двух или более инспекторов одинаковый объем уведомлений, алгоритм рассылает уведомление любому из них. В то же время мы считаем целесообразным пересмотреть алгоритм распространения, его описание и утверждение, а затем и его программную реализацию», — подчеркнул директор STISC Сергей Попович.

Директор Национального центра по борьбе с коррупцией Руслан Флоча ответил членам Совета по неподкупности, которые запросили оценку институциональной целостности в НОН, что «предоставленная информация может служить основой для инициирования оценки институциональной целостности в будущем».

Член Совета по неподкупности: «Я говорю прямо — случайного распределения не бывает»

В своем отчете Совету по неподкупности один из его членов Виталий Палега пришел к выводу, что распределение не совсем случайное. Во время заседания 14 июня 2021 года он пояснил, что жалоба подается сначала в секретариат, затем президенту или вице-президенту ANI, который решает, куда направить документ, и только потом — инспектору по неподкупности. Виталий Палега считает, что таким образом не исключен человеческий фактор.

«Все уведомления, а не только эти три, распределяются следующим образом: секретариат, президент, затем решается, куда идти дальше, что не случайно по определению. Случайное распределение означает, что распределение уведомлений исключает человеческий фактор и производится согласно алгоритму, введенному в программу. Практический случай: я проверил этот факт, никто не знает, что я был там. Была подана жалоба, которая дошла до президента, затем до вице-президента, затем до исполнителя, после чего был дан ответ. Уведомление практически не дошло даже до автоматизированной информационной системы e-Integritate», — сказал Виталий Палега.

«Я говорю прямо — случайного распределения не бывает. Я также заявил об этом на заседании», — подчеркнул Виталий Палега в беседе с MoldovaCurata.md. «Уведомления нужно передавать прямо в систему, в программу. Но на самом деле они берутся в административном порядке и, в общем, до этой системы не доходят», — сказал член совета по неподкупности. Он привел пример системы случайного распределения в судах, где человеческий фактор не задействован. «Мое ходатайство не передается председателю суда, который затем отправляет его судьям. Нет. Я иду в суд и подаю его, где человек вносит его в базу данных. И оттуда оно распределяется. В ANI уведомление отправляется президенту, который решает, куда отправлять дело дальше», — пояснил Виталий Палега.

В то же время из документов, предоставленных Совету по неподкупности, следует, что ANI отказалась проводить оценку ИТ-консультантом, нанятым Всемирным банком, также подчеркнул Виталий Палега. Всемирный банк финансировал и контролировал развитие системы электронной неподкупности в рамках проекта электронной трансформации правительства Молдовы, финансируемого Банком и осуществляемого правительством Республики Молдова в 2011-2016 годах.

Всемирный банк: e-Integritate работает неполноценно. Требуется независимая оценка

Таким образом, Всемирный банк проинформировал членов Совета по неподкупности, что «ему известно, что некоторые функции системы, которые работали, когда система была передана от Агентства электронного правительства Национальному органу по неподкупности в 2016 году, в настоящее время не работают. Банку известно, что в 2019 и 2020 годах система электронной неподкупности была в некоторой степени доработана Службой информационных технологий и кибербезопасности (STISC), что повлияло на первоначальный дизайн и архитектуру системы. Функциональные возможности системы электронной неподкупности и варианты преодоления существующих проблем обсуждались с ANI, STISC и электронным правительством несколько раз в 2019 и 2020 годах.

В результате Банк предоставил ANI возможность провести независимую оценку системы электронной неподкупности, которая будет включать:

• a) оценку функциональности и производительности системы в соответствии с техническими спецификациями и требованиями ранее разработанных стандартов безопасности
• б) пробелы в оценке и потребности в поддержке дальнейшего укрепления системой электронной неподкупности.

ANI ответил, что не может предоставить доступ к системе e-Integritate эксперту Всемирного банка

В августе 2020 года Банк нанял ИТ-консультанта и выразил готовность начать оценку. Однако ANI ответил, что не может предоставить доступ к системе e-Integritate для оценки и что правительство должно установить процедуру, разрешающую такой доступ. «Мы хотели бы подтвердить наше желание и готовность провести оценку системы электронной целостности после предоставления доступа. Мы также начали диалог с STISC, отвечающим за техническое обслуживание системы e-Integritate, и они подтвердили свою готовность создать среду тестирования для Банка для проведения оценки», — говорится в ответе Всемирного банка совету по неподкупности.

«Всемирный банк по-прежнему готов оценить систему после того, как ANI и STISC предоставят доступ»

MoldovaCurata.md запросил дополнительные разъяснения у представительства Всемирного банка в Республике Молдова, и в ответе Бориса Чобану, сотрудника Всемирного банка по внешним связям в Кишиневе, указано, что внутри системы электронной неподкупности не работает автоматическая перекрестная проверка данных из деклараций с государственными реестрами (кадастр, автотранспорт, юридические лица и т. определенная группа декларантов).

Представитель ВБ также отмечает, что STISC принимал участие в дальнейшем развитии системы в 2019 и 2020 годах, в результате чего система была разделена на 3 отдельных модуля, над которыми частично работали. Также уточняется, что на момент ввода в эксплуатацию система была целостной, основанной на одном модуле. «Всемирный банк по-прежнему готов провести оценку системы после того, как ANI в сотрудничестве с STISC предоставит доступ к среде тестирования системы», — говорится в ответе банка.

Президент ANI ответила Всемирному банку

Всемирный банк также направил Совету по неподкупности (СН) документы, подтверждающие переписку с руководством ANI, то есть предложение Всемирного банка от 5 августа 2020 года по оценке системы и ответ президента ANI Родики Анточ от 3 сентября 2020 года.

Она сослалась на правовую базу, в которой указано, что владельцем e-Integritate является государство, которое имеет право владения, управления и использования данных, а ANI является владельцем системы с правом на управление и использование данных и ресурсов e-Integritate. Родика Анточ также отмечает, что внешний контроль системы «за соблюдением требований относительно создания, обслуживания, эксплуатации и реорганизации e-ntegritate осуществляется компетентными и сертифицированными учреждениями в области аудита».

Она также сообщила Всемирному банку, что обратилась в Государственную канцелярию и Министерство финансов с просьбой создать совместную рабочую группу с представителями государственных органов и Всемирного банка для изучения законодательной базы в области кибербезопасности и защиты персональных данных и предоставления доступа аудиторской проверке e-Integritate и условиям, которые необходимо выполнить. И из ответа Государственной канцелярии президент ANI пришла к выводу, что: «Власть не определила юридических положений, которые позволяли бы в одностороннем порядке рассматривать запрос, принимать решение или разрешать доступ к e-Integritate».

«У вас есть конкретные доказательства, что система не работает или что в нее были внесены изменения?»

В ответ на запрос Moldova Curată президент ANI заявила, что она не отказывает в доступе эксперту Всемирного банка для оценки системы e-Integritate. «Вы когда-нибудь видели письмо, подписанное Родикой Анточ, о том, что она не дает доступа к системе для проведения такой оценки? Что эта система не работает? Есть ли у вас конкретные доказательства того, что она не работает или что были внесены какие-либо изменения? Нет! (...) Что сделала Анточ? Анточ изучила правовую базу Республики Молдова, в которой четко указано, что информационная система не утверждается приказом сотрудника или директора учреждения. Совместно с Министерством юстиции мы разработали положение по организации этой системы», — сообщила президент ANI.

Хотя первоначально она заявила, что нет никаких доказательств того, что система не работает, глава ANI далее признала, что все еще есть некоторые модули, которые не работают, а именно те, которые позволяют взаимодействовать с другими государственными базами данных и быстро сообщать о упущениях, допущенные субъектами декларации в своих заявлениях, о чем также сообщил Всемирный банк.

«В 2019 году, когда нас обвинили в том, что в системе есть „красные кнопки“ и они не работают, ANI также пригласил Всемирный банк, электронное правительство и STISC, и мы определили, что „красных кнопок“ не было, они были „серыми“, и выдавали ошибки.  Все это обсуждалось в 2020 году. После встречи, которую мы провели весной этого года с посольством США, Всемирным банком и г-жой Стамате (Олеся Стамате, тогдашний советник по правовым вопросам президента Майи Санду), и с представителями e-Gov и STISC было ясно сказано, что мы открыты, только что есть определенные процессы, которым каждое ответственное учреждение должно дать зеленый свет. Это зависит не только от ANI. Как руководитель я не допущу преступлений кибербезопасности в Республике Молдова. Если позволят и СИБ, и Правительство Республики Молдова — без проблем. Письма были отправлены электронному правительству и не ответило, если они были готовы. Я сказал им представить методологию, и они сказали, что все еще думают».

Родика Анточ: «Я считаю все это сплетнями»

Родика Анточ также пояснила, что в систему были внесены некоторые изменения, хотя, опять же, она изначально отрицала это. «Что было сделано от имени ANI, так это то, что мы изменили архитектуру этой системы. Будучи разработанной в 2014-2015 годах, она осталась на этих стандартах. У нас была ежегодная процедура подачи заявок в 2019 году, когда было обнаружено множество препятствий для субъектов декларации, что потребовало от нас реструктуризации архитектуры, но не вмешиваться в другие вопросы, которые могли бы повредить систему.

Она была разделена на три основных элемента: мы создали отдельный кабинет для объекта декларации, отдельные кабинеты для публичного портала и кабинета инспекторов по неподкупности, потому что все было в одном интерфейсе. В этом году мы достигли того факта, что разблокировали эти „красные кнопки“. Их коллеги по электронному правительству также признали, что не все системы в Республике Молдова идеально подходят для взаимодействия с системой электронной неподкупности. В этом году нам удалось облегчить деятельность инспекторов по неподкупности в области контроля деклараций об имуществе как минимум с доступом к двум реестрам. Речь идет о кадастровом и движимом имуществе. У нас есть два месяца тестирования, в ходе которых мы пытаемся улучшить, потому что создается много ошибок и возникает огромная нагрузка на инспекторов.

Итак, те разоблачения, которые были приведены, я считаю сплетнями, но не задокументированными. Я вас всех приглашаю, каждый раз, когда вы приходите в Орган, есть все документы. На протяжении всего срока я делала все запросы и все, что выдавала, подписывала. Для тех, у кого нет смелости или кто не знает, как уважать внутренние правовые рамки — это ответственность каждого, и она принадлежит им», — отметила Родика Анточ.

ОБНОВЛЕНИЕ: Служба информационных технологий и информационной безопасности (STISC) представила разъяснения по этому поводу по запросу портала MoldovaCurata.md. Так, учреждение, управляющее e-Integritate, указало, что все услуги по расширению и настройке системы были предоставлены по запросу ANI. Они предусмотрели расширение дополнительных полей реестра деклараций об имуществе и личных интересах, чтобы привести его в соответствие с положениями действующей нормативной базы, Закона № 122/2018 относительно предупреждений о неподкупности. «Кроме того, мы сообщаем, что в апреле 2019 года IP STISC проинформировал ANI о существовании технических недостатков системы, а также проинформировал о необходимости предпринять шаги, связанные с реинжинирингом системы, чтобы обеспечить непрерывность ее работы», — гласит ответ, в котором также говорится, что в настоящее время не сообщалось о технических недостатках, касающихся работы e-Integrity.

Что касается пересмотра рекомендованного алгоритма случайного распределения, STISC заявляет, что необходимо определить алгоритм, основанный на критериях риска и сложности, опыте задействованных инспекторов по неподкупности и их возможной несовместимости. Что касается риска неправомерного вмешательства при случайном распределении, STISC отмечает, что он будет исключен, поскольку в этом процессе участвуют все активные пользователи в качестве инспекторов по неподкупности. Однако учреждение должно заявить, что в его компетенцию не входит определение случаев злоупотреблений.

«Если независимая оценка e-Integritate возможна или необходима, как предлагает Всемирный банк, мы сообщаем, что необходимо оценить внутренние процессы для установления критериев автоматической проверки деклараций об активах и личных интересах, в том числе с помощью механизма, который будет вовремя демонстрировать свой анализ, а впоследствии оценка Информационной системы, согласованная на совместной встрече представителей НОН, Агентства электронного правительства, IP STISC и Всемирного банка», — говорится в ответе STISC, подписанном директором Сергеем Поповичем.

Наталья Захареску, Moldova Curată

Это расследование проведено при поддержке Фонда Сороса в Молдове. Фонд не вмешивается в редакционную политику издания.