Аудит Счётной палаты — о «щедротах» бельцких властей

В феврале этого года был опубликован отчёт об аудите Счётной палаты в Бельцах за 2014 год, который выявил серьёзные нарушения в том, как местные власти — примария и мунсовет — управляли бюджетными средствами и распоряжались публичным имуществом. «СП» изучила его и представляет некоторые наиболее интересные заключения аудиторов.

Почти 50-страничный документ написан довольно сложным языком. Мы попытались пересказать его для наших читателей в максимально доступной форме.

Проверка касается 2014 года, хотя в отчёте иногда встречается информация по 2015 году. Таким образом, констатации аудиторов относятся к последнему периоду работы предыдущей городской администрации, состав которой изменился после местных выборов в июне 2015-го.

Миллионы недополученных доходов

Первая часть аудита Счётной палаты рассказывает о том, насколько эффективно примария и муниципальный Совет привлекали доходы в муниципальный бюджет. И здесь аудиторы выявили ряд проблем, в частности, в области планирования. Запланированные и фактически выполненные показатели по доходам в Бельцах существенно отличаются друг от друга и потому, по оценке Счётной палате, «не внушают доверия».

Из-за того, что местные власти не мобилизовали все возможные ресурсы по привлечению финансов и не сотрудничали с налоговой инспекцией и кадастровым офисом, в бюджет Бельц не поступило до 8,5 млн леев потенциальных доходов.

Проблемы Счётная палата обнаружила в сфере поступлений от подоходного налога, а это половина от всей доходной части бюджета за 2014 год. По мнению контролёров, политика властей в этой сфере облегчает выплату зарплат «в конвертах» и недекларируемый труд. Итог — занижение соответствующих бюджетных доходов.

В качестве примера в отчёте об аудите приводится следующий пример: после передачи в концессию услуг по уборке города и вывозу мусора от муниципального предприятия «Спецавтохозяйство» двум частным фирмам «Terra Cleaning Nord» и «Terra Salubritate» фонд заработной платы, которая выплачивается сотрудникам, уменьшился в 7 раз. А подоходный доход с зарплат — в 15 раз (с почти 600 тыс. до 39,4 тыс. леев). При этом обе услуги сдавались в концессию с условием того, что в течение определённого периода компании-концессионеры не будут увольнять сотрудников, а значит, штаты не должны были сокращаться.

Далее проверяющие пришли к заключению, что местные власти Бельц, «не продемонстрировав ни требовательность и ни общественный интерес, не воспользовались возможностями для мобилизации дополнительных доходов от налога на недвижимое имущество от физических лиц на сумму примерно 1,9 млн леев».

Ещё один вывод аудиторов: налогооблагаемая база по сбору за размещение рекламных устройств в Бельцах была занижена на 500 тыс. леев. Причина — недостаточный мониторинг и недостоверная отчётность.

В отчёте об аудите сказано, что в 2013 году муниципалитет «нерегламентировано делегировал» полномочия по выдаче разрешений на рекламные устройства МП ЖКХ. Это было сделано только распоряжением примара, без утверждения муниципальным Советом. К тому же ЖКХ по уставу не имело компетенции управлять такой деятельностью.

Интересно также, что в 2014 году муниципальный Совет освободил экономических агентов от сбора за рекламные устройства на сумму 128,8 тыс. леев в счёт того, что они размещали на своих носителях социальную рекламу. Однако этому не было подтверждающих документов.

«Способ уклонения от налогов и занижения цен»

По мнению аудиторов, недостаточная система внутреннего контроля со стороны бельцких властей привела к тому, что в 2014–2015 годах «некоторые хозяйствующие субъекты осуществляли торговую деятельность в отсутствие или с истекшим сроком разрешений на функционирование, другие уклонялись от полного исчисления и уплаты соответствующего сбора». В результате бюджет недополучил 7,9 млн леев.

Например, в 2014 году 30 коммерсантов в Бельцах не узаконили торговую деятельность и в итоге не оплатили сбор за торговые единицы на 16,5 тыс. леев. А ещё, как сказано в отчёте об аудите, 17 хозяйствующих субъектов, работающих в сфере азартных игр и казино, не уплатили сбор на сумму 7,8 млн леев. Причина в том, что владельцы казино обжаловали в суде решение мунсовета 2013 года о повышении сбора на подобного рода объекты.

В области пассажирских перевозок аудит констатировал проблемы, которые остаются годами. Например, по оценкам властей, число машин в службах такси вдвое превышает официально заявленное; вне вокзала в Бельцах продолжают функционировать семь неавторизованных точек, откуда возят пассажиров за город; без регистрации/разрешений в режиме такси работают машины, вместимость которых превышает 14 мест. Следствие — уклонение от налогов и потенциальная угроза безопасности пассажиров. Аудиторы считают, что властям нужно внедрять новые инструменты контроля в этой сфере.

Неадекватный контроль примарии за тем, как соблюдаются требования закона по продаже земель через конкурс или аукцион, привёл к тому, что бюджет недополучил 3,4 млн леев. Счётная палата считает необоснованной практику, сложившуюся в Бельцах, когда участки, предназначенные для строительства, сдаются в аренду, а не продаются с аукциона.

Более того, аудиторы полагают, что сдача земель в аренду под застройку «с последующей их продажей, связанной со строительством», служит способом уклонения от налогов и занижения цены по сравнению с рыночными расценками на землю. Только в 10 случаях такой продажи, по оценкам аудиторов, в Бельцах был упущен доход в 3,2 млн леев. Проверка также выявила 15 случаев продажи земель как связанных со строениями при том, что строений на них в реальности не было.

Отмечены ситуации, когда владельцы киосков получали права собственности на участки под строения, что позволяло им незаконно расширить свои объекты до размеров торговых центров. Например, был участок площадью 0,008 га, но затем путём четырёх операций по слиянию его площадь возросла в четыре раза — до 0,0328 га.

Ограниченное число участников в земельных аукционах ставит под сомнение прозрачность торгов, проводимых нанятой с этой целью фирмой, пишется также в докладе Счётной палаты. Так, в 82 аукционах (то есть в 75 % случаев) по продаже земли или права аренды участка был только один участник, который и становился победителем.

Местные власти, по оценке аудиторов, не предприняли мер для своевременного сбора денег по аренде земли. В итоге за два года (2013–2015) на 325 % возросла задолженность по арендной плате. А в 2015 году примария приняла в счёт долга по аренде невостребованное на торгах имущество, которое находилось в плачевном состоянии.

Примирение с миллионным минусом для города

Далее в документе описан особый случай, который свидетельствует как минимум о безответственности чиновников примарии в отношении публичных средств. Примария обратилась в суд за взысканием задолженности в 6,6 млн леев с одной фирмы. Речь идёт о ООО «Terra Cleaning Nord» (эта фирма убирала города по договору концессии в 2012–2014 годах), а задолженность сложилась по плате за наём базы по ул. Владимиреску, принадлежащей городу (поначалу предприятие пользовалось базой и вовсе безвозмездно — примария в нарушение закона передала её без проведения аукциона). Процесс закончился примирительной сделкой, по итогам которой стороны признавали взаимные обязательства: долг фирмы перед примарией в 6,6 млн за наём и долг примарии перед компанией за услуги по уборке улиц в 7,5 млн леев. Обязательства эти следовало выполнить в течение 15 дней.

Фирма, не откладывая дело в долгий ящик, направила в адрес муниципалитета исполнительный лист на 7,5 млн. Примария добровольно оплатила эту сумму.

Спустя некоторое время мэрия обратилась со своим исполнительным листом для взыскания с компании 6,6 млн. Но получить этот долг в принудительном порядке не удалось: на счётах «Terra Cleaning Nord» уже не было средств (в июле 2014 года фирма уступила свои обязательства по договору концессии другому ООО). При этом аудиторы отмечают, что у примарии были законные способы минимизировать риск неуплаты этой суммы, но ими чиновники не воспользовались.

Премии к 8 Марта для мужчин

Следующий большой раздел отчёта Счётной палаты рассказывает о том, насколько экономно и законно местная администрация управляла расходами. Аудиторы выявили несоответствия в сферах оплаты труда и капитальных вложений и ремонта.

Вот некоторые примеры странностей при оплате труда. По случаю Международного женского дня примария решила выделить премии 11 мужчинам-сотрудникам на сумму ок. 40 тыс. леев. А муниципальные предприятия оплатили работу по должностям, которые фактически исполняются в различных подразделениях городской администрации. Необоснованные расходы составили 60 тыс. леев.

Проверяющие сделали вывод, что местные власти не имеют какой-либо внятной политики по незавершённым проектам прошлых лет. Иллюстрирует это следующий случай. В 2014 году примария получила грант Евросоюза в 800 тыс. леев для теплоизоляции стен одного детского сада. По причине неких изменений в работах объект не был завершён, а уже сделанное стало разрушаться.

В акте проверки говорится и о таком аспекте, как изменения в договорах на строительство/ремонт объектов, которые ведут к увеличению стоимости работ. Закон о госзакупках запрещает «изменение любого элемента заключенного договора или включение в него новых элементов, если это может повлечь изменение условий оферты (предложения. — «СП»), которые явились основанием для её выбора, и увеличение её стоимости». Несмотря на это, ответственные лица МП «Управление капитального строительства единого заказчика» (УКСез) согласовали или приняли изменения работ на общую сумму 5,2 млн леев. Как пример Счётная палата приводит капремонт одной улицы: были исключены одни работы и добавлены другие, в итоге первоначальная стоимость увеличилась на 700 тыс. леев.

Были случаи, когда у подрядчиков принимали некоторые невыполненные работы. Так, по капремонту детсада № 2 представители МП УКСез приняли невыполненные работы на 30 тыс. леев, а по ремонту фасада детсада № 43 — почти на 47 тыс.

Отмечены случаи, когда местные власти не применяли санкции за нарушение сроков выполнения работы. Так было при ремонте моста через реку Реут (превышен срок на 5 месяцев) и крыши лицея им. Александри (на полгода).

Светильники по завышенным ценам в обход госзакупок

Отдельно остановимся на проекте по обновлению уличного освещения в Бельцах, который начался в 2013 году и в рамках которого на средства кредита было закуплено 7000 светодиодных ламп. По оценке Счётной палаты, проект этот реализовывался непрозрачно, были выявлены связи между разными вовлечёнными сторонами. Как оказалось, директор общественной ассоциации, разработавшей этот проект для примарии, и руководитель фирмы, которая стала поставщиком светильников для города, — одно и то же лицо.

Согласно данным Реестра некоммерческих организаций РМ, председателем Ассоциации энергетических аудиторов с адресом в Бельцах, ул. Сучавы, является Александр Матрохин. Эта организация составила проект реконструкции уличного освещения в городе. Директором и единственным учредителем ООО «Diolum» (Кишинёв, ул. Алба-Юлия), которое поставило муниципию лампы, значится тоже Александр Матрохин.

«Более того, в отсутствие соответствующих обоснований муниципальный Совет Бельц согласовал цены по поставке плафонов, установленные в одностороннем порядке экономическим агентом, которые значительно превышают их рыночную стоимость», — написано в отчёте об аудите.

Аудиторы добавляют, что муниципальный Совет без проведения публичных торгов, без изучения рынка наделил МП УКСез полномочиями по внедрению проекта, а МП подписало контракт с упомянутой фирмой «Diolum» и договор с банком на получение кредита в размере $1,9 млн. Это, в конечном счете, привело к «контрактации работ с уклонением от процедур государственных закупок».

У Счётной палаты есть вопросы и к кредиту. «Несмотря на то, что в течение 2014–1015 годов примария мун. Бельцы вернула коммерческому банку часть кредита в сумме 9,4 млн леев (или $0,6 млн), тем не менее по состоянию на 01.11.2015 сумма оставшегося к возврату кредита составляла 25,3 млн леев, что практически равно первоначальной его стоимости в леях». Только разница в курсе валют здесь составила 8,7 млн леев. Эти деньги аудиторы считают нерациональными расходами, которых можно было бы избежать, если бы примария и Совет нашли другие решения, например, внедрили бы проект за счёт собственных средств.

Кстати, вопрос о том, почему по проекту уличного освещения не проводился конкурс, поднимали муниципальные советники при обсуждении решения в 2013 году. Вице-примар Октавиан Маху тогда ответил, что банк, который выделял кредит, «сам совместно с Ассоциацией энергетических аудиторов рассматривал молдавский рынок». «Нет на молдавском рынке производителя светодиодных панелей для уличного освещения. Банк с ассоциацией нашли это предприятие, которое будет закупать светильники где-то за рубежом. <...> Ещё я могу сказать, что тот единственный импортёр, который поставлял в Молдову такие светильники до этого, предлагает цены на 35 % больше, чем тот, которого выбрал банк».

На возражение советника Петра Аксенти о том, что тендер могла бы выиграть и иностранная компания, вице-примар сказал, что вскоре может быть повышен на тариф на электроэнергию, и если это случится, то «бюджета на следующий год не хватит».

Заметим, что «СП» неоднократно запрашивала копию договоров между МП УКСез, фирмой «Diolum» и банком. После отказов «старых» властей города мы направили запрос о доступе к информации в адрес новой администрации. Из примарии в прошлом году нам пришёл ответ с очередным отказом: «Запрашиваемые договоры не могут быть предоставлены, так как они представляют собой конфиденциальную информацию, регулируемую законодательством о коммерческой тайне и касающуюся экономической деятельности, разглашение которой может затронуть интересы предпринимателей».

Мы попытались получить договоры и по линии муниципального Совета. Однако ответа оттуда «СП» просто не получила.

Относительно госзакупок Счётная палата сделала заключение, что при их проведении местные власти Бельц не соблюдали принципы прозрачности и объективности. Отмечены отклонения от требований закона при оценке имущества и проведении торгов. В семи случаях муниципалитет не запросил гарантии выполнения различных работ от подрядчиков (сумма — 2,5 млн), что лишает город рычагов влияния в случае невыполнения работ по контракту.

Несоответствия аудиторы выявили и в приёмке работ по уборке города от фирмы-концессионера: «При отсутствии первичных документов примария мун. Бельцы согласовала в 2014 году стоимость услуг/работ по санитарной очистке территории на общую сумму 19,5 млн леев; были представлены налоговые накладные и акты приёма за месячные периоды без обоснования <...> выполнения, а также без утверждения со стороны непосредственно ответственных лиц».

Управление имуществом — ни в какие ворота

Аудит выявил «абсолютно неудовлетворительную ситуацию» в управлении публичным имуществом в Бельцах и «низкий уровень ответственности лиц, принимающих решения» на этот счёт.

В частности, хотя Счётная палата и ранее указывала на эту проблему, муниципальная администрация не выполнила свои обязанности по регистрации в кадастре прав на собственность на сумму 324 млн леев. Это создаёт условия для утраты объектов публичной собственности или упущения бюджетных доходов. В качестве одной из иллюстраций этих рисков в отчёте приводится ситуация с фонтаном в центре города, который не был зарегистрирован за городом и судебным решением был отдан в частные руки.

Много говорится в отчёте Счётной палаты о муниципальных предприятиях. Восемь из них закончили 2014 год с убытками.

Одним из наиболее проблемных оказалось МП ЖКХ. В частности, это предприятие «в отсутствие соглашения с муниципальным Советом и в невыгодных и непрозрачных условиях, без оценки финансовых последствий, а также валютных рисков» получило кредит в $833,3 тыс. (10 млн леев), предназначенный для замены окон в домах. Вернуть банку в 2018 году придётся 23 млн леев.

«На 01.10.2015 неэффективные расходы (проценты/ комиссионные, курсовые разницы) составили 5,5 млн леев, которые до истечения срока погашения кредита практически должны удвоиться по сравнению с первоначальными расходами», — пишет Счётная палата. Аудиторы опасаются, что в условиях убыточности ЖКХ есть риск того, что предприятие может оказаться неплатёжеспособным и обязанности по кредиту лягут на муниципальный бюджет.

(В контексте «оконного» кредита Счётная палата упомянула, что в 2014 году за счёт взносов родителей в учебных заведениях Бельц были установлены новые окна более чем на полмиллиона леев.)

Попала в поле зрения проверяющих и история с контейнерами для мусора, о которой «СП» уже писала. В 2012 году МП ЖКХ приобрела у фирмы-концессионера «Terra Cleaning» 415 контейнеров за 2 млн леев. Под это в банке был взят кредит. Однако в дальнейшем их безвозмездно использовало предприятие-концессионер. ЖКХ, по подсчётам аудиторов, должно было взыскать арендную плату за использование контейнеров минимум в размере 920 тыс. леев.

Угроза — мусорный полигон

Счётная палата коснулась и уступки концессий по вывозу мусора и уборке города: от «Terra Salubritate» — «Salubrity Solutions» и от «Terra Cleaning Nord» — «Global Prestservice». Согласно выводам аудиторов, местные власти Бельц проигнорировали требования закона, по которым отношения частно-государственного партнёрства и концессии устанавливаются только на конкурсной основе. «Решениями муниципального Совета Бельц были утверждены два договора об уступке прав и обязанностей от предыдущих объектов концессии услуг по санитарной очистке двум другим экономическим агентам без проведения конкурса», — сказано в отчёте об аудите. Также местная администрация не проконтролировала обязательства, взятые на себя фирмами в договорах о концессии.

Подняла Счётная палата также проблему полигона для складирования мусора. В 2012 году местные власти должны были подписать концессионный договор с ООО «Ecorecycle», который предусматривал бы строительство завода по переработке твёрдых бытовых отходов. Тогда, однако, контракт не был подписан.

«Фактически управление полигоном для твердых отходов (25 га) осуществлялось двумя другими экономическим агентами в отсутствие решения о присуждении им этого права в законном порядке (путём проведения публичных торгов/конкурса; соответствующего утверждения муниципального Совета)», — пишут аудиторы. МП «Спецавтохозяйство» передало участок под свалкой одной из этих фирм-концессионеров в нарушение закона, без решения Совета.

«Следует отметить, что полигон для отходов представляет собой реальный фактор повышенной опасности для окружающей среды, а за последние годы не были произведены запланированные инвестиции для обеспечения норм по эксплуатации», — пишется в акте Счётной палаты. Местные власти при этом не воспользовались своим правом проверить, как администрируется полигон.

В отчёте об аудите есть ещё много интересных заключений по другим муниципальным предприятиям и концессиям, однако обо всех них в рамках одного материала рассказать сложно. Полностью с документом (с пометками автора материала) можно ознакомиться ниже.

«Мы только начали предпринимать меры»

На последнем заседании муниципального Совета 31 марта вице-примар Леонид Бабий представил информацию о том, что мэрия уже сделала по замечаниям Счётной палаты.

По его словам, изданы распоряжения примара, приказы по управлениям примарии, которые призваны систематизировать и привести в соответствие с законом процессы, связанные с прогнозированием доходов, строительством и капитальным ремонтом, госзакупками, сдачей недвижимости в аренду, управлением публичным имуществом и т. д.

«Сегодня независимые эксперты проводят аудит в муниципальной больнице и Троллейбусном управлении, инициирован аудит в МП "Apă-Canal"», — отметил Леонид Бабий.

Создана комиссия по инвентаризации жилого фонда и объектов публичной собственности. В кадастровый офис стали направляться заявления относительно регистрации недвижимости.

Также учреждены рабочие группы, которые займутся контролем исполнения договорных обязательств со стороны частных партнёров/концессионеров. А ещё, по информации Леонида Бабия, вопросом сдачи ряда услуг в концессию «занимаются компетентные органы».

«Заверяю вас, что каждый триместр будет изучаться план действий по внедрению рекомендаций Счётной палаты», — заключил вице-примар.

На вопрос советника Влада Гицу, всё ли предпринято для выявления виновных в нарушениях, Леонид Бабий ответил: «Мы только начали предпринимать конкретные меры, чтобы установить, кто ответственен и виновен. И мы каждый триместр будем оценивать, как пройдена эта дистанция».

Примария Бельц должна отчитываться об исполнении рекомендаций аудита до февраля следующего года.

Руслан Михалевский

Материал подготовлен в рамках кампании «Публичные деньги — это и Мои деньги», проводимой Центром журналистских расследований (ЦЖРМ) и Ассоциацией за эффективное и ответственное управление (AGER) в рамках проекта, финансируемого Европейским союзом и National Endowment for Democracy.